负责人：石培基
项目名称：基于主体功能区视角的西部民族和边疆地区国土开发格局优化研究
最终成果形式和名称：基于主体功能区视角的西部民族和边疆地区国土开发格局优化研究报告
鉴定等级：良好
一、研究目的与意义
西部民族和边疆地区国土面积占全国国土面积的60%以上，包括西北干旱、青藏高寒和西南季风三大自然区，位居我国大江大河上游，是我国重要的生态功能区，也是中东部地区重要的生态屏障，生态地位极其重要，是地处“上风上水”的关键区域。但是，由于观念、制度、贫困和处于市场竞争环境下的弱势地位，造成西部民族和边疆地区发展对自然资源的过分依赖，相对于有限的生态环境承载力，多数地区人口和经济超载，普遍面临着经济社会发展滞后、财政资金严重短缺、扶贫任务艰巨、基础设施和教育卫生医疗条件差、生态环境严重退化等问题。如何根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑西部民族地区未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，优化国土开发空间结构，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发格局，是关系到西部民族和边疆地区经济社会可持续发展、边疆安定以及能否实现全面建成小康社会奋斗目标的重大问题。国土开发空间格局优化在全国更具有基础性、战略性和迫切性。
目前，国家层面的主体功能区规划工作和研究已取得了阶段性的进展，但研究深度和广度有待进一步拓展。以西部民族和边疆地区为研究对象，针对这一特定区域进行区划理论和方法的探索，对补充和完善我国主体功能区划工作的理论和方法有比较重要的参考价值，特别对落实科学发展观、促进西部民族和边疆地区有序开发及生态文明建设、形成合理的国土空间发展格局有重要的理论意义和实践价值。
二、研究主要内容和观点
本研究以西部民族和边疆地区地级行政区为基本研究单元构成基本研究区，包括90个地级行政区和5个直管县级行政单元。主要内容及观点如下：
（1）西部民族和边疆地区的国土开发，在国家的支持和各族人民共同努力下，总体发展速度明显加快，成就显著。但是，国土开发问题依然突出，主要表现在：经济社会发展水平低，自我发展能力弱；城镇化水平较低，城乡协调度有待提高；特色优势产业层次不高，竞争力较弱；国土空间开发结构不合理与过度开发并存，生态环境状况有进一步恶化的趋势；基础设施历史欠账较多，建设较为滞后；对外开放起步较晚，开放水平亟需进一步提高。
（2）西部民族和边疆地区土地人口承载力的空间分布格局基本稳定。人粮矛盾突出、人口超载或临界超载的地区主要位于自然条件禀赋较差、粮食生产水平较低的青藏高原和人口较为密集的云南、贵州和广西等省（自治区），以及经济发展水平较高的城市化地区。受人口集聚效应的影响，大都市区粮食消费需从市域外调配。草地畜牧业在西部民族和边疆地区食物供应中具有重要地位，草地建设极大提高了西部民族和边疆地区的土地人口承载力。
（3）国土空间开发优化应按照生产空间节约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标积极推进。“点、线、面”耦合，构建“城镇群-发展轴-经济区”相协调的国土空间格局。国土开发格局优化应以资源环境承载力、民族文化、现状开发强度和发展潜力为基础，加强与相关地区的区际联系，从大地域生态-文化-经济系统联系的角度多层级的优化开发格局。要重视民族区域可持续发展能力建设，尊重民族区域群众生活习惯，把国土开发格局优化与群众的长期生产经营活动和生活方式结合起来，促进人口和经济的优化配置以及区域间开发与保护的联动耦合，使因区域生态保护而损失的利益得以合理补偿。
（4）要在大面积定位限制开发区的范围内，平衡“潜力”与“压力”关系，通过在局部地区设立不同层级的重点开发区提升特色城镇和产业开发区的承载力。引导大地域系统的土地利用结构优化调整，支持贫困及弱势群体的能力建设，保障禁止和限制开发区的持续发展。通过边境口岸、民族地区保税区、国际运输通道、通关协助、对外合作经济文化交流平台建设等，构建西部民族和边疆地区开放开发新格局。
（5）西部民族和边疆地区国土空间开发布局优化应在体制机制上更好的与新型城镇化、特色优势产业、基础设施布局、生态安全和开放开五大战略相统筹。在国家和省区两级主体功能区战略部署下进一步开展市州和县级主体功能区规划，划定生态保护红线，构建国土空间优化布局的制度体系。今后西部民族和边疆地区应积极构建基于便捷交通网络的“两带四极六圈”重点开发区格局、“两区三带”农产品主产区空间格局和“两屏两带”为主体的生态安全战略格局。
（6）西部民族和边疆地区城镇化发展及城镇体系结构优化应以经济社会发展和资源环境现状为基础，城镇化道路要因地制宜。按照城镇化的不同潜力区实施差别化的城镇化政策，推进以人为核心的城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。加强中心城市和民族及边疆地区特色小城镇建设，建立和完善城乡之间，跨不同主体功能区之间城镇发展的协调机制。探索建立与农业转移人口市民化相挂钩的城乡建设用地流转机制和财政转移支付机制，促进城乡建设用地的集约节约。支持限制开发区和禁止开发区企业向重点开发区集中，税收返回原行政区域，加强重点开发区与周边限制开发区和禁止开发区在产业园区建设、资源利用加工等方面的互动合作，引导和支持各功能区生产要素在更大范围流动配置，促进各功能区优势互补，形成协调发展的格局。在主体功能区规划的约束和引导下，不断推进城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间布局结构优化，加快形成有序高效的城镇体系格局。
（7）西部民族和边疆地区的国土生态系统保护和恢复方面的任务十分繁重。国家和地方政府应当从更大空间范围内的公共利益、整体利益和长远利益出发，构建以重要生态功能区、自然保护区和生态走廊为骨架的生态网络。通过财政转移支付，支持西部民族和边疆地区重要生态功能区和生态脆弱区的公共服务均等化，进一步以法律的形式建立西部民族和边疆地区生态环境保护、特色产业发展和社区可持续发展能力建设的长效机制，保障区域和国家生态安全。
（8）交通水利等基础设施建设滞后是影响西部民族和边疆地区国土空间结构优化的重要因素。应结合人口－产业－城镇分布、主体功能区规划、集中连片贫困区开发和对外开放新格局构建等，加快建设西部民族和边疆地区交通、水利等基础设施，促进国土开发空间优化调整。要重视交通、水利等基础设施在基层区域的合理配套，提高基础设施的利用效率。取消贫困和边疆地区在基础设施建设方面的资金配套，完善一般性财政转移支付增长机制。
（9）西部民族和边疆地区国土空间开发结构优化应与对内对外开放紧密结合。以向西开放促进全方位开放，以开放加快培育参与国内外经济合作竞争新优势。支持西部民族和边疆地区加快海关特殊监管区域建设，选择有条件的地方发展自由贸易园（港）区。扩大沿边开放和对外经济走廊建设，加快丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设，“以线串点”、“以点带面”，形成西部对外开放新格局，促进国土资源高效配置、市场深度融合和生态环境可持续利用。
三、研究成果的学术价值和应用价值
1、学术价值
（1）从区际联系和开放开发的角度开展西部民族和边疆地区国土开发格局优化研究，强调空间结构优化应以资源环境承载力、民族文化、现状开发强度和发展潜力为基础，加强与相关地区的区际联系。从大地域生态-文化-经济系统联系的角度多层级的优化开发格局。把国土开发格局优化与尊重民族区域群众生活习惯、群众的长期生产经营活动和区域可持续发展能力建设相结合，以开放促进不同主体功能区之间的联动耦合。
（2）西部民族和边疆地区国土空间开发布局优化应在体制机制上更好的与新型城镇化、特色优势产业、基础设施布局、生态安全和开放开五大战略相统筹。城镇化道路要因地制宜，按照城镇化的不同潜力区实施差别化的城镇化政策
（3）以法律的形式建立西部民族和边疆地区生态环境保护、特色产业发展和社区可持续发展能力建设的长效机制，保障区域和国家生态安全。
2、应用价值
（1）成果可为国家及西部民族和边疆地区调整经济布局，完善区域政策以及地方政府编制和调整主体功能区规划提供参考，对优化西部民族和边疆地区国土空间开发结构、规范开发秩序、提高开发效率，切实有效地保护好国土资源和生态环境有积极的现实意义。
（2）成果可为新一轮西部大开发战略实施和国家及西部省区国土空间规划调整提供参考。对完善西部民族与边疆地区国土开发政策、生态保护政策和扩大对内对外开放提供参考。
（3）成果可为西部民族和边疆地区生态文明建设提供研究、决策和教育宣传等参考。